Au Bureau du Congrès des députés
Les groupes parlementaires Unidas Podemos (UP), Esquerra Republicana de Catalunya (ERC) et Euskal Herria Bildu, conformément aux articles 193 et suivants du Règlement de la Chambre, présentent la proposition non législative suivante visant à promouvoir une réglementation du chanvre à des fins industrielles et du cannabis non psychoactif protégeant les cultivateurs, transformateurs, vendeurs et usagers, pour débat en commission de l’Agriculture, de la Pêche et de l’Alimentation.
Exposé des motifs
I
Le chanvre industriel est une culture séculaire de grande tradition dans l’agriculture espagnole, grâce au climat particulier du pays, qui offre des conditions idéales à son développement. Ses usages traditionnels sont connus dans le monde entier : production de fibres textiles ou d’huiles et de protéines végétales issues de ses graines. C’est aussi une culture qui contribue à réduire l’impact environnemental de l’agriculture, car elle consomme peu de ressources du sol et a de faibles besoins en eau (2,5 fois moins que le coton), ce qui aide à freiner la désertification. C’est en outre une excellente culture de substitution pour les plantations excédentaires et une bonne culture de rotation. Au-delà de ses usages traditionnels, ces dernières années, un nombre croissant de produits dérivés du chanvre, à très faible teneur en tétrahydrocannabinol (THC) et à plus forte concentration d’autres cannabinoïdes, principalement le cannabidiol (CBD), ont commencé à être commercialisés dans toute l’Europe ; on les appelle couramment produits de cannabis light ou de cannabis non psychoactif. Parmi eux, on distingue ceux qui sont généralement consommés par combustion, comme les sommités fleuries et les résines, et ceux vendus comme cosmétiques, aliments, boissons, compléments alimentaires ou aliments pour animaux, entre autres. Avec la hausse de la demande, les plantations de chanvre se sont multipliées sur tout le territoire espagnol, impliquant dans certains cas l’extraction et la distribution de sommités fleuries et d’autres produits fondés sur le CBD qui en est obtenu. Cette situation a suscité des préoccupations politiques quant au statut juridique de ces produits et aux cadres réglementaires applicables à leur production et à leur commercialisation.
II
Les conventions des Nations unies sur le contrôle des stupéfiants constituent la base des législations nationales en la matière. S’il est vrai que la Convention unique sur les stupéfiants de 1961 a placé sous contrôle les sommités fleuries, extraits et teintures de la plante Cannabis sativa L., elle exclut aussi de son champ d’application la culture du cannabis à des fins industrielles, culture même subventionnée par l’Union européenne. Pour bénéficier de subventions, il faut utiliser des semences certifiées de variétés inscrites au catalogue commun des variétés des espèces de plantes agricoles de l’Union européenne ou de variétés bénéficiant d’une autorisation provisoire de commercialisation (APC). Toutes ces variétés présentent pendant la floraison une teneur en THC proche de 0,3 %, conformément à la nouvelle Politique agricole commune (PAC) depuis janvier 2023. Bien que cette limite de THC ne s’applique qu’à l’obtention des subventions, elle est en pratique interprétée à tort par les administrations comme une interdiction générale de cultiver la plante. Faute de réglementation fixant cette limite générale de 0,3 % de THC, une méthode de plus en plus utilisée dans la pratique judiciaire espagnole est l’« indice de psychoactivité », appliqué par l’Institut national de toxicologie (INT) lors de l’analyse de produits dérivés du chanvre dans des procédures pénales visant des cultivateurs ou des vendeurs. Cette méthode est la plus adaptée pour fixer un seuil permettant de distinguer un échantillon de chanvre non stupéfiant d’un échantillon de cannabis stupéfiant. De nombreuses décisions favorables de tribunaux de tout le pays (jugements comme ordonnances de non-lieu au stade de l’instruction) s’appuient d’ailleurs sur cet « indice de psychoactivité ». Cette méthode figure dans le protocole ST/NAR/40 de l’Office des Nations unies contre la drogue et le crime (ONUDC), dont la section 3.15 précise dans quels cas les plants de cannabis peuvent être considérés comme des stupéfiants. Il faut pour cela pondérer le rapport entre les principaux cannabinoïdes, le THC, le cannabinol (CBN) et le CBD : « si le rapport entre les aires des pics [THC + CBN]:[CBD] est < 1, le plant de cannabis est considéré comme de type fibre ; s’il est > 1, il est considéré comme de type drogue ». Cette méthode permet d’évaluer précisément si un échantillon de cannabis est stupéfiant ou non, car elle tient compte de l’effet du CBD, qui, selon la littérature scientifique spécialisée, module et réduit l’effet stupéfiant du THC.
III
Dans l’Union européenne, les nouveaux usages du chanvre et du CBD souffrent d’un regrettable manque de réglementation, ce qui a donné lieu à des interprétations divergentes entre États membres. En l’absence de cadre juridique stable, la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) a dû préciser l’interprétation juridique à donner à ce principe actif. Par son arrêt du 19 novembre 2020 (C-663/18, B S et C A), elle s’est opposée à ce qu’un État membre limite la commercialisation d’extrait de CBD légalement produit dans un autre État membre lorsqu’il est extrait de la plante Cannabis sativa L. dans son intégralité et non de ses seules fibres et graines. Une telle limitation violerait le principe européen de reconnaissance mutuelle prévu par le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. Dans ce même arrêt, la CJUE indique que le CBD ne peut pas être considéré comme un stupéfiant, de sorte que son extraction à partir de plants de chanvre ne peut être jugée illégale, quelles que soient les parties de la plante utilisées. Son raisonnement repose sur le fait qu’outre la Convention de 1961, qui contrôle des parties de la plante comme les sommités fleuries ou les extraits de Cannabis sativa L., il faut tenir compte d’une autre convention internationale : la Convention sur les substances psychotropes de 1971. Celle-ci contrôle les principes actifs stupéfiants du cannabis, entre bien d’autres. Le principal, et le seul concernant la plante de cannabis, est le THC (avec ses isomères et variantes stéréochimiques). La CJUE a donc jugé qu’au vu des connaissances scientifiques actuelles, le CBD ne semble pas avoir d’effets psychotropes ou nocifs pour la santé humaine, et qu’il n’est mentionné dans aucune convention internationale de contrôle des stupéfiants. Par conséquent, le CBD ou tout autre cannabinoïde de la plante autre que le THC ne peut être considéré comme contrôlé : si les rédacteurs avaient voulu les soumettre à contrôle, ils les auraient inscrits sur les listes de la Convention de 1971, comme ils l’ont fait pour le THC ; affirmer le contraire irait à l’encontre de l’esprit des deux textes. Cette interprétation de la CJUE concorde avec le rapport publié en 2018 par l’Organisation mondiale de la santé (OMS) sur les effets indésirables et le potentiel de dépendance du CBD, qui conclut que le CBD, outre le fait qu’il n’est pas expressément contrôlé par les conventions internationales comme le THC, ne présente ni potentiel addictif ni effet stupéfiant. En définitive, aucun effet nocif pour la santé n’est observé, puisqu’il n’est pas toxique, et la limitation de sa commercialisation ne peut donc pas être justifiée par la protection de la santé publique. À la suite de cet arrêt, trois nouvelles entrées relatives au CBD, au cannabigérol (CBG) et au CBN, dont l’obtention nécessite les sommités fleuries et la résine qui en est issue, ont été ajoutées au catalogue des ingrédients autorisés dans les produits cosmétiques de l’Union européenne (CosIng). La Commission européenne a également réagi à l’arrêt en indiquant qu’elle ne classerait plus le CBD comme stupéfiant et qu’il pouvait être qualifié d’aliment, sous réserve du respect des autres conditions de la législation alimentaire européenne. L’affirmation de la CJUE selon laquelle le CBD n’est pas un stupéfiant au sens des conventions internationales a donc de profondes conséquences pour l’activité législative de l’UE, qui devra s’adapter à ce critère et traiter la question de façon harmonisée dans un avenir proche.
IV
De plus en plus de pays de l’Union européenne et de notre environnement social, culturel, politique et économique ont avancé pour s’adapter au nouveau paradigme juridique du cannabis non psychoactif. En Belgique, le Service public fédéral a annoncé que les produits végétaux destinés à être fumés, comme les sommités fleuries de chanvre séchées sans tabac contenant du CBD et peu de THC, sont légaux et relèvent de la catégorie des « autres herbes à fumer ». De même, en Autriche et au Luxembourg, les sommités fleuries de chanvre sont enregistrées comme produits à fumer à base de plantes via le portail EU-CEG prévu par la directive 2014/40/UE du Parlement européen et du Conseil. Par ailleurs, le 30 décembre 2021, la France a adopté un arrêté autorisant la culture, l’importation, l’exportation et l’utilisation industrielle et commerciale des seules variétés de Cannabis sativa L. à faible teneur en THC inscrites au catalogue commun des variétés des espèces agricoles et potagères ou au catalogue officiel des espèces et variétés de plantes cultivées en France, uniquement pour produire des extraits, et interdisant la vente aux consommateurs de fleurs et de feuilles brutes. Cet arrêté a fait l’objet d’un recours en urgence début 2022 et son application a été suspendue par le Conseil d’État le temps d’examiner l’affaire. Le 29 décembre 2022, le Conseil d’État a finalement annulé l’interdiction générale et absolue de vente de fleurs et de feuilles aux consommateurs, la jugeant « disproportionnée ». Il a estimé que les fleurs et feuilles brutes de cannabis à faible teneur en THC, pas plus que le CBD, n’ont d’effets psychotropes, ne créent pas de dépendance et ne présentent pas de risque sanitaire justifiant une interdiction générale et absolue. Par conséquent, la production et la vente de fleurs, de feuilles et d’extraits de chanvre à faible teneur en THC, destinés à l’industrie de transformation ou au consommateur final, sont autorisées en France. La France devrait prochainement devenir le premier producteur européen de ces produits, avec tout ce que cela implique : développement industriel, création d’emplois, activité économique, maintien de la population en zone rurale… On peut aussi tirer des enseignements de l’expérience législative croissante d’autres pays de l’UE en matière de cannabis non psychoactif, comme l’Italie ou la République tchèque. En Italie, la culture du chanvre est réglementée depuis janvier 2017, avec l’entrée en vigueur de la loi n° 242/2016, qui encourage la culture du chanvre et ses usages industriels et encadre la filière. Le ministère italien de la Santé n’exige aucune autorisation des agriculteurs pour cultiver des plants de chanvre dont la teneur maximale en THC se situe entre 0,2 et 0,6 %. De même, depuis le 1er janvier 2022, la République tchèque a réglementé le chanvre et ses extraits à teneur totale en THC inférieure à 1 %, qui ne sont plus considérés comme des stupéfiants depuis l’adoption de la loi n° 366/2021 Coll. modifiant la loi n° 167/1998 Coll. sur les substances addictives.
V
En dehors de l’Union européenne, d’autres pays, en Europe et dans le monde, réglementent le cannabis non psychoactif, comme la Suisse. Comme en République tchèque, le critère décisif pour classer un produit de cannabis comme stupéfiant interdit y est sa teneur totale en THC : si elle ne dépasse pas 1 %, le produit est autorisé, y compris les sommités fleuries, tant pour l’extraction que pour une consommation en substitut du tabac. Le droit suisse distingue les produits de cannabis non psychoactif vendus comme matières premières de ceux destinés au consommateur final ; pour déterminer la législation applicable, toutes les propriétés du produit sont évaluées globalement, au cas par cas. La Suisse autorise aussi la culture privée de chanvre, à condition que la teneur en THC des variétés utilisées soit inférieure à 1 %. En matière alimentaire, le Royaume-Uni bénéficie d’un net avantage concurrentiel par rapport à la législation européenne : son agence de sécurité des aliments (Food Standards Agency) permet aux entreprises de continuer à vendre les produits au CBD déjà commercialisés au 13 février 2020, à condition qu’ils soient sûrs, correctement étiquetés et ne contiennent ni THC ni aucune autre substance visée par la législation sur les stupéfiants. En Amérique latine, de plus en plus d’États ont réglementé ou proposent de réglementer le cannabis non psychoactif, comme l’Uruguay, le Pérou, le Mexique et la Colombie, dont les réglementations ont pour point commun une limite de THC de 1 %. Ces dernières années, cette tendance s’observe aussi sur d’autres continents, comme en Chine et en Thaïlande en Asie, ou en Afrique du Sud et au Maroc en Afrique.
VI
Il en ressort une volonté claire des États européens de réglementer les nouvelles habitudes de consommation liées aux produits dérivés du chanvre industriel, ainsi que le marché du cannabis light ou non psychoactif, en reconnaissant que le CBD n’est pas un principe actif contrôlé, au sens retenu par la CJUE. En Espagne, l’interprétation juridique devrait s’aligner sur celle des pays voisins, en s’éloignant des lectures très restrictives des conventions internationales de contrôle des stupéfiants que font parfois nos administrations. L’Agence espagnole des médicaments et des produits de santé (AEMPS) soutient que des parties de la plante comme les sommités fleuries sont contrôlées, même si elles ne contiennent pas assez de THC pour produire des effets stupéfiants. L’AEMPS interprète ainsi de façon très restrictive les conventions internationales, en interdisant les sommités fleuries pour leur seule forme et non pour leur potentiel stupéfiant, alors que c’est ce dernier qui devrait fonder le contrôle selon l’esprit de ces conventions. En conséquence, elle subordonne à son autorisation préalable tout ce qui touche à la culture du chanvre et à l’exploitation de ses sommités fleuries et produits dérivés. C’est en pratique impossible et, de surcroît, incohérent avec les compétences de cet organisme, puisqu’il s’agit d’une question agro-industrielle qui devrait relever du ministère de l’Agriculture, de la Pêche et de l’Alimentation (MAPA) et des services régionaux compétents. Le parquet spécial antidrogue (FEA) comme le MAPA se sont prononcés dans ce sens en 2021, le premier par une instruction de son procureur en chef, le second par une note d’information reprise ensuite par plusieurs services régionaux de l’agriculture, comme ceux d’Andalousie, d’Estrémadure et de Catalogne. Ces documents reprennent l’interprétation restrictive de l’AEMPS et considèrent les sommités fleuries comme des stupéfiants, même pour des variétés inscrites au catalogue commun dont la teneur en THC est inférieure à 0,2 %.
VII
Maintenir une approche restrictive, contraire à la réalité réglementaire de l’Union européenne et du reste du monde, nous condamne à un retard injustifié qui ne doit pas perdurer. Cette situation bloquante crée pauvreté et insécurité juridique pour ceux qui produisent et vendent cette plante et ses dérivés, et constitue une nette inégalité de traitement par rapport aux autres pays de l’UE. Il est donc pertinent d’élaborer, au niveau national et autour de la notion de cannabis non psychoactif, un texte de loi réglementant tous les aspects du cycle de production de ces produits, comme l’ont fait d’autres pays, ou au minimum de clarifier juridiquement la question afin de s’adapter aux limites fixées par la réglementation européenne et ses juridictions. Enfin, des législations régionales peuvent être développées sur la base des compétences en matière d’agriculture, pour transposer plus précisément les directives européennes sur la culture du chanvre industriel et le commerce de ses produits dérivés. Pour toutes ces raisons, les groupes parlementaires soussignés soumettent au Bureau de la Chambre la
proposition non législative
suivante : « Le Congrès des députés invite le Gouvernement à : 1. Progresser vers une régulation globale du cannabis afin d’apporter une sécurité juridique aux activités de production, de commercialisation et de consommation de produits dérivés du chanvre industriel, dans le respect des compétences régionales et du principe de subsidiarité en matière de sécurité publique, de santé et d’agriculture. 2. Inviter l’AEMPS à faire une déclaration conforme à l’arrêt de la CJUE du 19 novembre 2020, afin de clarifier et de rendre manifeste l’engagement et le respect de l’État envers l’ordre juridictionnel européen. 3. Fixer, dans une future réglementation du cannabis non psychoactif, une limite de THC de 1 %, garantissant ainsi l’absence d’effets stupéfiants ainsi qu’un meilleur rendement des cultures et leur durabilité conformément au Pacte vert européen ; à défaut, les opérateurs de ce marché seraient nettement désavantagés par rapport aux pays voisins. 4. Clarifier la pleine compétence des autorités régionales chargées de l’agriculture sur la culture du chanvre, en particulier pour le traitement des déclarations de culture de chanvre à des fins industrielles et horticoles, et ce non seulement pour ses usages traditionnels, mais aussi pour la production et le commerce de toutes les parties de la plante, y compris les sommités fleuries sans effet stupéfiant, qu’elles soient vendues comme « herbes à fumer » ou utilisées pour extraire des cannabinoïdes non stupéfiants comme le CBD. 5. Suivre les avancées au niveau européen afin de mettre en place avec diligence un cadre juridique pour tous les aliments dérivés du chanvre, y compris ceux contenant du CBD et d’autres cannabinoïdes sans effet stupéfiant, en tenant compte, le cas échéant, des procédures d’autorisation des nouveaux aliments. 6. Harmoniser l’inspection, le contrôle et l’analyse des cultures et des dérivés du chanvre par l’intermédiaire des autorités régionales chargées de l’agriculture, au moyen de méthodes non intrusives et non destructives pour les cultures. » Congrès des députés, 25 janvier 2023.
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