Aan het Bureau van het Congres van Afgevaardigden
De parlementaire fracties Unidas Podemos (UP), Esquerra Republicana de Catalunya (ERC) en Euskal Herria Bildu dienen, overeenkomstig artikel 193 en volgende van het Reglement van de Kamer, de volgende niet-wetgevende motie in ter bevordering van de regulering van hennep voor industriële doeleinden en van niet-psychoactieve cannabis, ter bescherming van telers, verwerkers, verkopers en gebruikers, voor behandeling in de Commissie Landbouw, Visserij en Voedsel.
Toelichting
I
Industriële hennep is een eeuwenoud gewas met een lange traditie in de Spaanse landbouw, dankzij het bijzondere klimaat van het land, dat ideale omstandigheden voor de groei ervan biedt. De traditionele toepassingen van de plant zijn wereldwijd bekend, zoals de productie van textielvezels en van plantaardige oliën en eiwitten uit de zaden. Het is bovendien een gewas dat bijdraagt aan het verminderen van de milieu-impact van de landbouw, omdat het weinig van de bodem vraagt en weinig water nodig heeft (2,5 keer minder dan katoen), wat allemaal helpt om woestijnvorming tegen te gaan. Het is ook een uitstekend gewas om overschotteelten te vervangen en in de vruchtwisseling te gebruiken. Naast de traditionele toepassingen wordt de laatste jaren in heel Europa een groeiend aantal van hennep afgeleide producten verkocht met zeer lage gehaltes aan tetrahydrocannabinol (THC) en hogere concentraties van andere cannabinoïden, voornamelijk cannabidiol (CBD). Deze staan algemeen bekend als cannabis light of niet-psychoactieve cannabisproducten. Het gaat onder meer om producten die doorgaans door verbranding worden gebruikt, zoals bloemtoppen en harsen, en om producten die worden verkocht als cosmetica, voedingsmiddelen, dranken, voedingssupplementen en diervoeder. Met de groeiende vraag naar deze producten hebben hennepplantages zich over heel Spanje verspreid, waarbij in sommige gevallen de bloemtoppen en andere producten op basis van de daaruit verkregen CBD worden geëxtraheerd en gedistribueerd. Dit heeft geleid tot politieke zorgen over de juridische status van deze producten en de regelgevingskaders die van toepassing zijn op de productie en verkoop ervan.
II
De drugsverdragen van de Verenigde Naties vormen de basis van de nationale wetgeving inzake verdovende middelen. Hoewel het Enkelvoudig Verdrag inzake verdovende middelen van 1961 de bloemtoppen, extracten en tincturen van de plant Cannabis sativa L. onder controle bracht, sloot het ook de teelt van cannabisplanten voor industriële doeleinden van zijn toepassingsgebied uit, een teelt die zelfs door de Europese Unie wordt gesubsidieerd. Om voor subsidies in aanmerking te komen, moeten telers gecertificeerd zaad gebruiken van rassen die zijn opgenomen in de Gemeenschappelijke rassenlijst van landbouwgewassen van de EU of van rassen met een voorlopige handelsvergunning (APC). Al deze rassen hebben tijdens de bloei een THC-gehalte van ongeveer 0,3%, de grens die sinds januari 2023 door het nieuwe gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) is vastgesteld. Hoewel de THC-grens alleen geldt voor het verkrijgen van subsidies, interpreteren de Spaanse autoriteiten deze in de praktijk ten onrechte als een algemeen verbod op de teelt van de plant. Aangezien geen enkele regeling deze algemene grens van 0,3% THC vastlegt, wordt in de Spaanse rechtspraktijk steeds vaker de zogeheten «psychoactiviteitsindex» gebruikt, die het Nationaal Instituut voor Toxicologie (INT) toepast wanneer het van hennep afgeleide producten analyseert in strafzaken tegen telers of verkopers. Deze methode is de meest geschikte manier om een drempel te bepalen die een niet-verdovend hennepmonster onderscheidt van een verdovend cannabismonster. Er zijn momenteel zelfs veel gunstige rechterlijke beslissingen van rechtbanken in heel Spanje (zowel vonnissen als beschikkingen tot seponering in de onderzoeksfase) die op de psychoactiviteitsindex zijn gebaseerd. De methode is beschreven in Protocol ST/NAR/40 van het Bureau van de Verenigde Naties voor drugs- en misdaadbestrijding (UNODC), waarvan paragraaf 3.15 bepaalt wanneer cannabisplanten als verdovend kunnen worden beschouwd. Daarbij wordt de verhouding tussen de belangrijkste cannabinoïden, THC, cannabinol (CBN) en CBD, gewogen, zodat «als de verhouding van de piekoppervlakken [THC + CBN]:[CBD] kleiner is dan 1, de cannabisplant als vezeltype wordt beschouwd; als de verhouding groter is dan 1, als drugstype». Deze methode beoordeelt nauwkeurig of een cannabismonster verdovend is, omdat zij rekening houdt met het effect van CBD, dat, zoals de gespecialiseerde wetenschappelijke literatuur aantoont, het verdovende effect van THC moduleert en vermindert.
III
In de Europese Unie lijden de nieuwe toepassingen van hennep en CBD onder een onwenselijk gebrek aan regulering, wat heeft geleid tot uiteenlopende interpretaties door de lidstaten. Bij gebrek aan een stabiel juridisch kader moest het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ-EU) verduidelijken hoe deze werkzame stof juridisch moet worden behandeld. In zijn arrest van 19 november 2020 (C-663/18, B S en C A) oordeelde het Hof dat een lidstaat de verhandeling van CBD-extract dat rechtmatig in een andere lidstaat is geproduceerd, niet mag beperken wanneer het uit de gehele plant Cannabis sativa L. wordt gewonnen en niet alleen uit de vezels en zaden. Een dergelijke beperking zou in strijd zijn met het Europese beginsel van wederzijdse erkenning dat is neergelegd in het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. In hetzelfde arrest stelde het HvJ-EU dat CBD niet als verdovend middel kan worden beschouwd, zodat de extractie ervan uit hennepplanten niet als illegaal kan worden aangemerkt, ongeacht welke delen van de plant worden gebruikt. De juridische redenering van het Hof is dat naast het Enkelvoudig Verdrag van 1961, dat delen van de plant zoals de bloemtoppen en extracten van Cannabis sativa L. onder controle stelt, rekening moet worden gehouden met een ander internationaal verdrag: het Verdrag inzake psychotrope stoffen van 1971. Dat verdrag stelt onder meer de verdovende werkzame stoffen van cannabis onder controle. De belangrijkste, en de enige die betrekking heeft op de cannabisplant, is THC (samen met de isomeren en stereochemische varianten ervan). Daarom oordeelde het HvJ-EU dat CBD op basis van de huidige wetenschappelijke kennis geen psychotrope of schadelijke effecten op de menselijke gezondheid lijkt te hebben, en dat deze werkzame stof nergens in de internationale drugsverdragen wordt genoemd. Bijgevolg kunnen CBD en elke andere cannabinoïde uit de plant behalve THC niet als gecontroleerd worden beschouwd, want als de opstellers ze onder controle hadden willen stellen, hadden zij ze in het Verdrag van 1971 opgenomen, zoals zij met THC hebben gedaan; een andere opvatting zou ingaan tegen de geest van beide verdragen. De interpretatie van CBD door het HvJ-EU is in lijn met het rapport dat de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO) in 2018 uitbracht over de nadelige effecten en het afhankelijkheidspotentieel van CBD. In dat rapport concludeert de WHO dat CBD niet alleen niet uitdrukkelijk onder de internationale verdragen valt zoals THC, maar ook geen verslavend of verdovend potentieel heeft. Kortom, er zijn geen schadelijke effecten op de gezondheid waargenomen, aangezien het niet toxisch is, zodat een beperking van de verkoop niet op grond van de volksgezondheid kan worden gerechtvaardigd. Na het arrest van het HvJ-EU werden drie nieuwe vermeldingen voor CBD, cannabigerol (CBG) en CBN, verkregen uit bloemtoppen en de daarvan afgeleide hars, toegevoegd aan de Europese databank van ingrediënten die in cosmetische producten mogen worden gebruikt (CosIng). Ook de Europese Commissie reageerde op het arrest van het HvJ-EU en verklaarde dat zij CBD niet langer als verdovend middel zou aanmerken en dat deze werkzame stof als levensmiddel kan worden aangemerkt, mits aan de overige voorwaarden van de Europese levensmiddelenwetgeving wordt voldaan. De vaststelling van het HvJ-EU dat CBD volgens de internationale verdragen geen verdovend middel is, heeft dus verstrekkende gevolgen voor de Europese wetgeving, die zich aan dit criterium zal moeten aanpassen en de kwestie in de nabije toekomst op geharmoniseerde wijze zal moeten regelen.
IV
Steeds meer landen in de Europese Unie en in de sociale, culturele, politieke en economische omgeving van Spanje hebben stappen gezet om zich aan te passen aan het nieuwe juridische paradigma voor niet-psychoactieve cannabis. In België heeft de Federale Overheidsdienst aangekondigd dat plantaardige producten die door verbranding worden gebruikt, zoals gedroogde hennepbloemtoppen zonder tabak die CBD bevatten en weinig THC, legaal zijn en vallen onder de categorie «andere rookwaren op basis van planten». Evenzo worden hennepbloemtoppen in Oostenrijk en Luxemburg geregistreerd als kruidenrookproducten via het EU-CEG-portaal dat is ingesteld bij Richtlijn 2014/40/EU van het Europees Parlement en de Raad. Op 30 december 2021 vaardigde Frankrijk een decreet uit dat de teelt, invoer, uitvoer en het industriële en commerciële gebruik toestond van uitsluitend THC-arme rassen van Cannabis sativa L. die zijn opgenomen in de gemeenschappelijke rassenlijst van landbouwgewassen en groentegewassen of in de officiële Franse catalogus van soorten en rassen van cultuurgewassen. Het decreet stond dit alleen toe voor de productie van extracten en verbood de verkoop van onbewerkte bloemen en bladeren aan consumenten. Het decreet werd begin 2022 in een spoedprocedure aangevochten, en de Franse Raad van State schorste de toepassing ervan terwijl de zaak werd onderzocht. Op 29 december 2022 vernietigde de Raad van State uiteindelijk het algemene en absolute verbod van het decreet op de verkoop van bloemen en bladeren aan consumenten, dat hij «onevenredig» noemde. De Raad van State motiveerde dit met de vaststelling dat noch onbewerkte THC-arme cannabisbloemen en -bladeren, noch CBD psychotrope effecten hebben, afhankelijkheid veroorzaken of een gezondheidsrisico vormen dat een algemeen en absoluut verbod zou rechtvaardigen. Als gevolg daarvan zijn de productie en verkoop van THC-arme hennepbloemen, -bladeren en -extracten in Frankrijk toegestaan, zowel voor de verwerkende industrie als voor eindconsumenten. Verwacht wordt dat Frankrijk binnenkort de grootste producent van deze producten in Europa wordt, met alles wat daarbij hoort: industriële ontwikkeling, nieuwe banen, economische bedrijvigheid en het behoud van de bevolking op het platteland. Ook uit de groeiende wetgevingservaring met niet-psychoactieve cannabis in EU-landen als onder meer Italië en Tsjechië kunnen verschillende lessen worden getrokken. In Italië is de teelt van hennep geregeld sinds januari 2017, toen Wet nr. 242/2016 ter bevordering van de hennepteelt en de industriële toepassingen ervan in werking trad. Het doel van de wet is de teelt van hennep en de hennepketen te regelen. Het Italiaanse ministerie van Volksgezondheid verlangt van boeren geen enkele vergunning voor de teelt van hennepplanten met een THC-gehalte tussen 0,2% en 0,6%. Evenzo reguleerde Tsjechië op 1 januari 2022 hennep en de extracten ervan met een totaal THC-gehalte van minder dan 1%, die niet langer als verdovend worden beschouwd na de aanneming van Wet nr. 366/2021 Sb., tot wijziging van Wet nr. 167/1998 Sb. inzake verslavende middelen.
V
Buiten de Europese Unie zijn er andere landen in Europa en de rest van de wereld waar niet-psychoactieve cannabis is gereguleerd, zoals Zwitserland. Net als in Tsjechië maakt de Zwitserse regelgeving de totale hoeveelheid THC in een cannabisproduct bepalend voor de vraag of het als verboden verdovend middel wordt aangemerkt. Als het THC-gehalte niet hoger is dan 1%, is het product toegestaan, met inbegrip van bloemtoppen, zowel voor de vervaardiging van extracten als voor gebruik als tabaksvervanger. De Zwitserse wet maakt onderscheid tussen niet-psychoactieve cannabisproducten die als grondstof worden verkocht en producten die voor eindconsumenten bestemd zijn. Om te bepalen welke wetgeving van toepassing is, moeten alle eigenschappen van het product in een totaalbeoordeling worden betrokken en per geval worden afgewogen. Zwitserland staat ook particuliere hennepteelt toe, mits het THC-gehalte van de gebruikte rassen lager is dan 1%. Wat voedingsmiddelen betreft, heeft het Verenigd Koninkrijk een duidelijk concurrentievoordeel ten opzichte van de Europese wetgeving. Het overheidsagentschap voor voedselveiligheid, de Food Standards Agency, staat bedrijven toe CBD-producten te blijven verkopen die al op 13 februari 2020 in de handel waren, mits ze veilig zijn, correct geëtiketteerd en geen THC of andere stoffen bevatten die onder de drugswetgeving vallen. In Latijns-Amerika hebben steeds meer landen niet-psychoactieve cannabis gereguleerd of stellen ze regulering voor. Voorbeelden zijn onder meer Uruguay, Peru, Mexico en Colombia, waarvan de regelgeving een gemeenschappelijke THC-grens van 1% kent. De laatste jaren is de trend naar regulering van niet-psychoactieve cannabis ook op andere continenten zichtbaar: in Azië in China en Thailand, en in Afrika in Zuid-Afrika en Marokko.
VI
Gezien het voorgaande is het duidelijk dat de Europese staten bereid zijn de nieuwe consumptiegewoonten rond industriële hennepproducten en de markt voor cannabis light of niet-psychoactieve cannabis te reguleren, in het besef dat CBD geen gecontroleerde stof is, zoals het HvJ-EU heeft geoordeeld. In Spanje zou de juridische interpretatie in lijn moeten worden gebracht met die van de omringende landen, weg van de zeer restrictieve lezingen van de internationale drugsverdragen die sommige Spaanse autoriteiten hanteren. Het Spaanse Agentschap voor geneesmiddelen en medische hulpmiddelen (AEMPS) stelt dat delen van de plant zoals de bloemtoppen gecontroleerd zijn, ook als ze niet genoeg THC bevatten om verdovende effecten te hebben. De AEMPS interpreteert de internationale drugsverdragen dus zeer restrictief en verbiedt bloemtoppen louter vanwege wat ze zijn en niet vanwege hun verdovend potentieel, dat volgens de geest van die verdragen de basis voor controle zou moeten zijn. Hierdoor stelt zij alles wat met de hennepteelt en het gebruik van de bloemtoppen en afgeleide producten te maken heeft afhankelijk van haar voorafgaande toestemming. In de praktijk is dat niet mogelijk, en het strookt ook niet met de taken van het agentschap, aangezien het om een agro-industriële aangelegenheid gaat die onder het ministerie van Landbouw, Visserij en Voedsel (MAPA) en de bevoegde regionale departementen zou moeten vallen. Zowel het Bijzonder Openbaar Ministerie voor drugsbestrijding (FEA) als het MAPA namen in 2021 dit standpunt in: het eerste via een instructie van zijn hoofdofficier en het tweede via een informatienota die later door verschillende regionale landbouwdepartementen werd overgenomen, zoals die van Andalusië, Extremadura en Catalonië. In deze documenten nemen zij de restrictieve interpretatie van de AEMPS over en behandelen zij bloemtoppen als verdovend, zelfs bij teelten van rassen die zijn opgenomen in de gemeenschappelijke rassenlijst van landbouwgewassen en groentegewassen met een THC-gehalte van minder dan 0,2%.
VII
Het handhaven van een restrictieve benadering die ingaat tegen de regelgevende werkelijkheid van de Europese Unie en de rest van de wereld zet Spanje op een ongerechtvaardigde achterstand, en dat mag niet voortduren. Deze belemmerende situatie veroorzaakt armoede en rechtsonzekerheid voor wie de plant en de afgeleide producten produceert en verkoopt, en plaatst hen duidelijk in een nadelige positie ten opzichte van andere EU-landen. Om al deze redenen is het passend om op nationaal niveau, rond het begrip niet-psychoactieve cannabis, een wet op te stellen die alle aspecten van de productiecyclus van deze producten regelt, zoals andere landen hebben gedaan, of ten minste de juridische situatie te verduidelijken en Spanje in lijn te brengen met de grenzen die door de Europese regels en rechters zijn vastgesteld. Tot slot kan ook regionale wetgeving worden ontwikkeld op basis van de regionale bevoegdheden op het gebied van landbouw, waarmee de Europese richtlijnen over de teelt van industriële hennep en de handel in de afgeleide producten nauwkeuriger worden uitgevoerd. Om al deze redenen dienen de ondergetekende parlementaire fracties bij het Bureau van de Kamer de volgende
Niet-wetgevende motie
«Het Congres van Afgevaardigden verzoekt de regering: 1. Vooruitgang te boeken naar een integrale regulering van cannabis om rechtszekerheid te bieden voor de productie, verkoop en consumptie van producten die zijn afgeleid van industriële hennep, met inachtneming van de regionale bevoegdheden en het subsidiariteitsbeginsel op het gebied van openbare veiligheid, gezondheid en landbouw. 2. Bij de AEMPS aan te dringen op een verklaring in lijn met het arrest van het HvJ-EU van 19 november 2020, waarmee de inzet van de Staat voor en zijn respect voor de Europese rechtsorde worden verduidelijkt en aangetoond. 3. In de toekomstige regulering van niet-psychoactieve cannabis een THC-grens van 1% vast te stellen, waarmee het ontbreken van verdovende effecten wordt gewaarborgd, evenals hogere oogstopbrengsten en duurzaamheid in lijn met de Europese Green Deal; zonder deze grens zouden de marktdeelnemers duidelijk in het nadeel zijn ten opzichte van de omringende landen. 4. Te verduidelijken dat de regionale autoriteiten die bevoegd zijn voor landbouw volledig bevoegd zijn voor de hennepteelt en in het bijzonder voor de behandeling van aangiften van hennepteelt voor industriële en tuinbouwdoeleinden. Dit moet niet alleen de traditionele toepassingen omvatten, maar ook de productie en verkoop van alle delen van de hennepplant, met inbegrip van bloemtoppen zonder verdovende effecten, ongeacht of deze worden verkocht als «kruidenrookproducten» of worden gebruikt om niet-verdovende cannabinoïden zoals CBD te extraheren. 5. De vooruitgang op Europees niveau te volgen om zorgvuldig een juridisch kader in te voeren voor alle van hennep afgeleide levensmiddelen, met inbegrip van die welke CBD en andere cannabinoïden zonder verdovende effecten bevatten, waarbij in voorkomend geval rekening wordt gehouden met de toelatingsprocedures voor nieuwe voedingsmiddelen. 6. De inspectie, controle en analyse van hennepteelten en afgeleide producten te harmoniseren via de regionale autoriteiten die bevoegd zijn voor landbouw, met methoden die niet ingrijpend of destructief zijn voor de gewassen.» Congres van Afgevaardigden, 25 januari 2023.
Juridisch advies nodig?
Bij S&F Abogados zijn wij gespecialiseerd in cannabisrecht. Ontdek onze juridische diensten voor de cannabissector, plan een online consult of bel ons op +34 919 532 802.
Lees ook: Regelgeving voor industriële hennep in Spanje en niet-psychoactieve cannabisprojecten · Industriële hennep telen in Spanje: vereisten en legaliteit · Waarvoor wordt hennep gebruikt? Toepassingen en groei van industriële hennep in Spanje
