All’Ufficio di Presidenza del Congresso dei Deputati
I gruppi parlamentari Unidas Podemos (UP), Esquerra Republicana de Catalunya (ERC) ed Euskal Herria Bildu, ai sensi degli articoli 193 e seguenti del Regolamento della Camera, presentano la seguente proposta non di legge volta a promuovere una regolamentazione della canapa a fini industriali e della cannabis non psicoattiva che tuteli coltivatori, trasformatori, venditori e utilizzatori, per la discussione in commissione Agricoltura, Pesca e Alimentazione.
Relazione illustrativa
I
La canapa industriale è una coltura secolare di grande tradizione nell’agricoltura spagnola, grazie al clima particolare del Paese, che offre condizioni ideali per il suo sviluppo. I suoi usi tradizionali sono noti in tutto il mondo: produzione di fibre tessili o di oli e proteine vegetali ricavati dai suoi semi. È anche una coltura che contribuisce a ridurre l’impatto ambientale dell’agricoltura, poiché consuma poche risorse del suolo e ha un fabbisogno idrico ridotto (2,5 volte inferiore a quello del cotone), il che aiuta a frenare la desertificazione. È inoltre un’eccellente coltura sostitutiva per le colture eccedentarie e una buona coltura di rotazione. Al di là dei suoi usi tradizionali, negli ultimi anni un numero crescente di prodotti derivati dalla canapa, con un contenuto molto basso di tetraidrocannabinolo (THC) e una concentrazione più elevata di altri cannabinoidi, principalmente il cannabidiolo (CBD), ha iniziato a essere commercializzato in tutta Europa; sono comunemente chiamati prodotti di cannabis light o di cannabis non psicoattiva. Tra questi si distinguono quelli generalmente consumati per combustione, come le sommità fiorite e le resine, e quelli venduti come cosmetici, alimenti, bevande, integratori alimentari o mangimi per animali, tra gli altri. Con l’aumento della domanda, le piantagioni di canapa si sono moltiplicate su tutto il territorio spagnolo, comportando in alcuni casi l’estrazione e la distribuzione di sommità fiorite e di altri prodotti basati sul CBD da esse ottenuto. Questa situazione ha suscitato preoccupazioni politiche circa lo status giuridico di tali prodotti e i quadri normativi applicabili alla loro produzione e commercializzazione.
II
Le convenzioni delle Nazioni Unite sul controllo degli stupefacenti costituiscono la base delle legislazioni nazionali in materia. Se è vero che la Convenzione unica sugli stupefacenti del 1961 ha sottoposto a controllo le sommità fiorite, gli estratti e le tinture della pianta Cannabis sativa L., essa esclude anche dal proprio ambito di applicazione la coltivazione della cannabis a fini industriali, coltivazione persino sovvenzionata dall’Unione europea. Per beneficiare delle sovvenzioni occorre utilizzare sementi certificate di varietà iscritte nel catalogo comune delle varietà delle specie di piante agricole dell’Unione europea o di varietà che beneficiano di un’autorizzazione provvisoria di commercializzazione (APC). Tutte queste varietà presentano durante la fioritura un contenuto di THC vicino allo 0,3 %, conformemente alla nuova Politica agricola comune (PAC) in vigore da gennaio 2023. Sebbene questo limite di THC si applichi soltanto all’ottenimento delle sovvenzioni, nella pratica viene erroneamente interpretato dalle amministrazioni come un divieto generale di coltivare la pianta. In assenza di una normativa che fissi tale limite generale dello 0,3 % di THC, un metodo sempre più utilizzato nella prassi giudiziaria spagnola è l’«indice di psicoattività», applicato dall’Istituto nazionale di tossicologia (INT) nell’analisi di prodotti derivati dalla canapa nei procedimenti penali contro coltivatori o venditori. Questo metodo è il più adatto per fissare una soglia che consenta di distinguere un campione di canapa non stupefacente da un campione di cannabis stupefacente. Numerose decisioni favorevoli di tribunali di tutto il Paese (sia sentenze sia provvedimenti di archiviazione in fase istruttoria) si basano del resto su questo «indice di psicoattività». Questo metodo figura nel protocollo ST/NAR/40 dell’Ufficio delle Nazioni Unite contro la droga e il crimine (UNODC), la cui sezione 3.15 precisa in quali casi le piante di cannabis possono essere considerate stupefacenti. A tal fine occorre ponderare il rapporto tra i principali cannabinoidi, il THC, il cannabinolo (CBN) e il CBD: «se il rapporto tra le aree dei picchi [THC + CBN]:[CBD] è < 1, la pianta di cannabis è considerata di tipo fibra; se è > 1, è considerata di tipo droga». Questo metodo consente di valutare con precisione se un campione di cannabis sia stupefacente o meno, poiché tiene conto dell’effetto del CBD, che, secondo la letteratura scientifica specializzata, modula e riduce l’effetto stupefacente del THC.
III
Nell’Unione europea, i nuovi usi della canapa e del CBD soffrono di una deplorevole mancanza di regolamentazione, che ha dato luogo a interpretazioni divergenti tra gli Stati membri. In assenza di un quadro giuridico stabile, la Corte di giustizia dell’Unione europea (CGUE) ha dovuto precisare l’interpretazione giuridica da dare a questo principio attivo. Con la sentenza del 19 novembre 2020 (C-663/18, B S e C A), si è opposta a che uno Stato membro limiti la commercializzazione di estratto di CBD legalmente prodotto in un altro Stato membro quando è estratto dalla pianta Cannabis sativa L. nella sua interezza e non soltanto dalle fibre e dai semi. Una simile limitazione violerebbe il principio europeo del mutuo riconoscimento previsto dal Trattato sul funzionamento dell’Unione europea. Nella stessa sentenza, la CGUE indica che il CBD non può essere considerato uno stupefacente, cosicché la sua estrazione da piante di canapa non può essere ritenuta illegale, quali che siano le parti della pianta utilizzate. Il suo ragionamento si fonda sul fatto che, oltre alla Convenzione del 1961, che controlla parti della pianta come le sommità fiorite o gli estratti di Cannabis sativa L., occorre tenere conto di un’altra convenzione internazionale: la Convenzione sulle sostanze psicotrope del 1971. Quest’ultima controlla i principi attivi stupefacenti della cannabis, tra molti altri. Il principale, e l’unico che riguardi la pianta di cannabis, è il THC (con i suoi isomeri e varianti stereochimiche). La CGUE ha quindi ritenuto che, alla luce delle attuali conoscenze scientifiche, il CBD non sembra avere effetti psicotropi o nocivi per la salute umana e che non è menzionato in alcuna convenzione internazionale sul controllo degli stupefacenti. Di conseguenza, il CBD o qualsiasi altro cannabinoide della pianta diverso dal THC non può essere considerato controllato: se i redattori avessero voluto sottoporli a controllo, li avrebbero inseriti nelle tabelle della Convenzione del 1971, come hanno fatto per il THC; affermare il contrario sarebbe in contrasto con lo spirito di entrambi i testi. Questa interpretazione della CGUE concorda con il rapporto pubblicato nel 2018 dall’Organizzazione mondiale della sanità (OMS) sugli effetti indesiderati e sul potenziale di dipendenza del CBD, che conclude che il CBD, oltre a non essere espressamente controllato dalle convenzioni internazionali come il THC, non presenta né potenziale di dipendenza né effetti stupefacenti. In definitiva, non si osserva alcun effetto nocivo per la salute, dato che non è tossico, e la limitazione della sua commercializzazione non può quindi essere giustificata dalla tutela della salute pubblica. A seguito di questa sentenza, tre nuove voci relative al CBD, al cannabigerolo (CBG) e al CBN, il cui ottenimento richiede le sommità fiorite e la resina che ne deriva, sono state aggiunte al catalogo degli ingredienti autorizzati nei prodotti cosmetici dell’Unione europea (CosIng). Anche la Commissione europea ha reagito alla sentenza indicando che non avrebbe più classificato il CBD come stupefacente e che esso poteva essere qualificato come alimento, fatto salvo il rispetto delle altre condizioni della legislazione alimentare europea. L’affermazione della CGUE secondo cui il CBD non è uno stupefacente ai sensi delle convenzioni internazionali ha quindi profonde conseguenze per l’attività legislativa dell’UE, che dovrà adeguarsi a questo criterio e affrontare la questione in modo armonizzato in un prossimo futuro.
IV
Sempre più Paesi dell’Unione europea e del nostro contesto sociale, culturale, politico ed economico hanno compiuto progressi per adeguarsi al nuovo paradigma giuridico della cannabis non psicoattiva. In Belgio, il Servizio pubblico federale ha annunciato che i prodotti vegetali destinati a essere fumati, come le sommità fiorite di canapa essiccate senza tabacco contenenti CBD e poco THC, sono legali e rientrano nella categoria delle «altre erbe da fumo». Allo stesso modo, in Austria e in Lussemburgo, le sommità fiorite di canapa sono registrate come prodotti da fumo a base di erbe tramite il portale EU-CEG previsto dalla direttiva 2014/40/UE del Parlamento europeo e del Consiglio. Inoltre, il 30 dicembre 2021, la Francia ha adottato un decreto (arrêté) che autorizza la coltivazione, l’importazione, l’esportazione e l’uso industriale e commerciale delle sole varietà di Cannabis sativa L. a basso contenuto di THC iscritte nel catalogo comune delle varietà delle specie di piante agricole e ortive o nel catalogo ufficiale delle specie e varietà di piante coltivate in Francia, unicamente per produrre estratti, e che vieta la vendita ai consumatori di infiorescenze e foglie grezze. Questo decreto è stato oggetto di un ricorso d’urgenza all’inizio del 2022 e la sua applicazione è stata sospesa dal Conseil d’État per il tempo necessario a esaminare il caso. Il 29 dicembre 2022, il Conseil d’État ha infine annullato il divieto generale e assoluto di vendita di infiorescenze e foglie ai consumatori, ritenendolo «sproporzionato». Ha ritenuto che le infiorescenze e le foglie grezze di cannabis a basso contenuto di THC, così come il CBD, non hanno effetti psicotropi, non creano dipendenza e non presentano un rischio sanitario tale da giustificare un divieto generale e assoluto. Di conseguenza, la produzione e la vendita di infiorescenze, foglie ed estratti di canapa a basso contenuto di THC, destinati all’industria di trasformazione o al consumatore finale, sono autorizzate in Francia. La Francia dovrebbe presto diventare il primo produttore europeo di questi prodotti, con tutto ciò che ne consegue: sviluppo industriale, creazione di posti di lavoro, attività economica, mantenimento della popolazione nelle zone rurali… Si possono trarre insegnamenti anche dalla crescente esperienza legislativa di altri Paesi dell’UE in materia di cannabis non psicoattiva, come l’Italia o la Repubblica Ceca. In Italia, la coltivazione della canapa è regolamentata da gennaio 2017, con l’entrata in vigore della legge n. 242/2016, che promuove la coltivazione della canapa e i suoi usi industriali e disciplina la filiera. Il Ministero della Salute italiano non richiede alcuna autorizzazione agli agricoltori per coltivare piante di canapa il cui contenuto massimo di THC sia compreso tra lo 0,2 e lo 0,6 %. Allo stesso modo, dal 1° gennaio 2022, la Repubblica Ceca ha regolamentato la canapa e i suoi estratti con un contenuto totale di THC inferiore all’1 %, che non sono più considerati stupefacenti dall’adozione della legge n. 366/2021 Coll. che modifica la legge n. 167/1998 Coll. sulle sostanze che creano dipendenza.
V
Al di fuori dell’Unione europea, altri Paesi, in Europa e nel mondo, regolamentano la cannabis non psicoattiva, come la Svizzera. Come nella Repubblica Ceca, il criterio decisivo per classificare un prodotto di cannabis come stupefacente vietato è il suo contenuto totale di THC: se non supera l’1 %, il prodotto è autorizzato, comprese le sommità fiorite, sia per l’estrazione sia per il consumo come succedaneo del tabacco. Il diritto svizzero distingue i prodotti di cannabis non psicoattiva venduti come materie prime da quelli destinati al consumatore finale; per determinare la legislazione applicabile, tutte le proprietà del prodotto vengono valutate globalmente, caso per caso. La Svizzera autorizza anche la coltivazione privata di canapa, a condizione che il contenuto di THC delle varietà utilizzate sia inferiore all’1 %. In materia alimentare, il Regno Unito gode di un netto vantaggio competitivo rispetto alla legislazione europea: la sua agenzia per la sicurezza alimentare (Food Standards Agency) consente alle imprese di continuare a vendere i prodotti al CBD già commercializzati al 13 febbraio 2020, a condizione che siano sicuri, correttamente etichettati e non contengano THC né alcun’altra sostanza disciplinata dalla legislazione sugli stupefacenti. In America Latina, sempre più Stati hanno regolamentato o propongono di regolamentare la cannabis non psicoattiva, come l’Uruguay, il Perù, il Messico e la Colombia, le cui normative hanno in comune un limite di THC dell’1 %. Negli ultimi anni questa tendenza si osserva anche in altri continenti, come in Cina e in Thailandia in Asia, o in Sudafrica e in Marocco in Africa.
VI
Ne emerge una chiara volontà degli Stati europei di regolamentare le nuove abitudini di consumo legate ai prodotti derivati dalla canapa industriale, nonché il mercato della cannabis light o non psicoattiva, riconoscendo che il CBD non è un principio attivo controllato, nel senso accolto dalla CGUE. In Spagna, l’interpretazione giuridica dovrebbe allinearsi a quella dei Paesi vicini, allontanandosi dalle letture molto restrittive delle convenzioni internazionali sul controllo degli stupefacenti che talvolta fanno le nostre amministrazioni. L’Agenzia spagnola dei medicinali e dei prodotti sanitari (AEMPS) sostiene che parti della pianta come le sommità fiorite sono controllate, anche se non contengono THC sufficiente a produrre effetti stupefacenti. L’AEMPS interpreta così in modo molto restrittivo le convenzioni internazionali, vietando le sommità fiorite per la loro sola forma e non per il loro potenziale stupefacente, mentre è quest’ultimo che, secondo lo spirito di tali convenzioni, dovrebbe fondare il controllo. Di conseguenza, subordina alla propria autorizzazione preventiva tutto ciò che riguarda la coltivazione della canapa e lo sfruttamento delle sue sommità fiorite e dei prodotti derivati. Ciò è in pratica impossibile e, per di più, incoerente con le competenze di questo organismo, trattandosi di una questione agroindustriale che dovrebbe rientrare nella competenza del Ministero dell’Agricoltura, della Pesca e dell’Alimentazione (MAPA) e dei servizi regionali competenti. Sia la Procura speciale antidroga (FEA) sia il MAPA si sono pronunciati in tal senso nel 2021, la prima con un’istruzione del suo procuratore capo, il secondo con una nota informativa ripresa successivamente da diversi servizi regionali dell’agricoltura, come quelli dell’Andalusia, dell’Estremadura e della Catalogna. Questi documenti riprendono l’interpretazione restrittiva dell’AEMPS e considerano le sommità fiorite come stupefacenti, anche per varietà iscritte nel catalogo comune il cui contenuto di THC è inferiore allo 0,2 %.
VII
Mantenere un approccio restrittivo, contrario alla realtà normativa dell’Unione europea e del resto del mondo, ci condanna a un ritardo ingiustificato che non deve protrarsi. Questa situazione di blocco genera povertà e incertezza giuridica per chi produce e vende questa pianta e i suoi derivati, e costituisce una netta disparità di trattamento rispetto agli altri Paesi dell’UE. È quindi opportuno elaborare, a livello nazionale e attorno alla nozione di cannabis non psicoattiva, un testo di legge che regolamenti tutti gli aspetti del ciclo produttivo di questi prodotti, come hanno fatto altri Paesi, o quanto meno chiarire giuridicamente la questione per adeguarsi ai limiti fissati dalla normativa europea e dalle sue giurisdizioni. Infine, possono essere sviluppate legislazioni regionali sulla base delle competenze in materia di agricoltura, per recepire con maggiore precisione le direttive europee sulla coltivazione della canapa industriale e sul commercio dei suoi prodotti derivati. Per tutte queste ragioni, i gruppi parlamentari sottoscritti sottopongono all’Ufficio di Presidenza della Camera la seguente
proposta non di legge
: «Il Congresso dei Deputati invita il Governo a: 1. Progredire verso una regolamentazione globale della cannabis al fine di garantire certezza giuridica alle attività di produzione, commercializzazione e consumo di prodotti derivati dalla canapa industriale, nel rispetto delle competenze regionali e del principio di sussidiarietà in materia di sicurezza pubblica, sanità e agricoltura. 2. Invitare l’AEMPS a rilasciare una dichiarazione conforme alla sentenza della CGUE del 19 novembre 2020, al fine di chiarire e rendere manifesto l’impegno e il rispetto dello Stato nei confronti dell’ordinamento giurisdizionale europeo. 3. Fissare, in una futura regolamentazione della cannabis non psicoattiva, un limite di THC dell’1 %, garantendo così l’assenza di effetti stupefacenti nonché una migliore resa delle colture e la loro sostenibilità in linea con il Green Deal europeo; in caso contrario, gli operatori di questo mercato sarebbero nettamente svantaggiati rispetto ai Paesi vicini. 4. Chiarire la piena competenza delle autorità regionali preposte all’agricoltura sulla coltivazione della canapa, in particolare per la gestione delle dichiarazioni di coltivazione di canapa a fini industriali e orticoli, e ciò non solo per i suoi usi tradizionali, ma anche per la produzione e il commercio di tutte le parti della pianta, comprese le sommità fiorite prive di effetti stupefacenti, siano esse vendute come «erbe da fumo» o utilizzate per estrarre cannabinoidi non stupefacenti come il CBD. 5. Seguire i progressi a livello europeo al fine di istituire con sollecitudine un quadro giuridico per tutti gli alimenti derivati dalla canapa, compresi quelli contenenti CBD e altri cannabinoidi privi di effetti stupefacenti, tenendo conto, se del caso, delle procedure di autorizzazione dei nuovi alimenti. 6. Armonizzare l’ispezione, il controllo e l’analisi delle colture e dei derivati della canapa tramite le autorità regionali preposte all’agricoltura, mediante metodi non intrusivi e non distruttivi per le colture.» Congresso dei Deputati, 25 gennaio 2023.
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