An das Präsidium des Abgeordnetenhauses (Congreso de los Diputados)
Die Parlamentsfraktionen Unidas Podemos (UP), Esquerra Republicana de Catalunya (ERC) und Euskal Herria Bildu legen gemäß Artikel 193 ff. der Geschäftsordnung der Kammer den folgenden nicht legislativen Antrag (Proposición no de Ley) zur Förderung einer Regulierung von Hanf für industrielle Zwecke und von nicht psychoaktivem Cannabis vor, die Anbauer, Verarbeiter, Verkäufer und Nutzer schützt, zur Beratung im Ausschuss für Landwirtschaft, Fischerei und Ernährung.
Begründung
I
Industriehanf ist eine jahrhundertealte Kulturpflanze mit großer Tradition in der spanischen Landwirtschaft, dank des besonderen Klimas des Landes, das ideale Bedingungen für seinen Anbau bietet. Seine traditionellen Verwendungen sind weltweit bekannt: die Herstellung von Textilfasern oder von pflanzlichen Ölen und Proteinen aus seinen Samen. Zudem trägt diese Kultur dazu bei, die Umweltauswirkungen der Landwirtschaft zu verringern, da sie wenig Bodenressourcen verbraucht und einen geringen Wasserbedarf hat (2,5-mal weniger als Baumwolle), was hilft, die Wüstenbildung einzudämmen. Sie ist außerdem eine hervorragende Ersatzkultur für Überschussanbau und eine gute Fruchtfolgekultur. Über ihre traditionellen Verwendungen hinaus werden seit einigen Jahren in ganz Europa zunehmend Hanfprodukte mit sehr niedrigem Gehalt an Tetrahydrocannabinol (THC) und höherer Konzentration anderer Cannabinoide, vor allem Cannabidiol (CBD), vermarktet; sie werden gemeinhin als Cannabis-light-Produkte oder nicht psychoaktives Cannabis bezeichnet. Unter ihnen unterscheidet man diejenigen, die in der Regel durch Verbrennung konsumiert werden, wie Blütenspitzen und Harze, und diejenigen, die unter anderem als Kosmetika, Lebensmittel, Getränke, Nahrungsergänzungsmittel oder Futtermittel verkauft werden. Mit der steigenden Nachfrage haben sich die Hanfplantagen im gesamten spanischen Staatsgebiet vervielfacht, was in einigen Fällen die Gewinnung und den Vertrieb von Blütenspitzen und anderen daraus gewonnenen CBD-basierten Produkten einschließt. Diese Situation hat politische Bedenken hinsichtlich des rechtlichen Status dieser Produkte und der für ihre Herstellung und Vermarktung geltenden Regulierungsrahmen ausgelöst.
II
Die Übereinkommen der Vereinten Nationen über die Kontrolle von Betäubungsmitteln bilden die Grundlage der nationalen Gesetzgebungen in diesem Bereich. Zwar hat das Einheits-Übereinkommen über die Betäubungsmittel von 1961 die Blütenspitzen, Extrakte und Tinkturen der Pflanze Cannabis sativa L. unter Kontrolle gestellt, es nimmt jedoch auch den Anbau von Cannabis für industrielle Zwecke von seinem Anwendungsbereich aus – ein Anbau, der von der Europäischen Union sogar subventioniert wird. Um Subventionen zu erhalten, muss zertifiziertes Saatgut von Sorten verwendet werden, die im Gemeinsamen Sortenkatalog für landwirtschaftliche Pflanzenarten der Europäischen Union eingetragen sind oder über eine vorläufige Vermarktungsgenehmigung (APC) verfügen. Alle diese Sorten weisen während der Blüte einen THC-Gehalt von etwa 0,3 % auf, entsprechend der neuen Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) seit Januar 2023. Obwohl dieser THC-Grenzwert nur für den Erhalt von Subventionen gilt, wird er in der Praxis von den Behörden fälschlicherweise als allgemeines Anbauverbot der Pflanze ausgelegt. Da es keine Regelung gibt, die diesen allgemeinen Grenzwert von 0,3 % THC festlegt, wird in der spanischen Gerichtspraxis zunehmend der „Psychoaktivitätsindex“ herangezogen, den das Nationale Institut für Toxikologie (INT) bei der Analyse von Hanfprodukten in Strafverfahren gegen Anbauer oder Verkäufer anwendet. Diese Methode ist am besten geeignet, um einen Schwellenwert festzulegen, der eine nicht berauschende Hanfprobe von einer berauschenden Cannabisprobe unterscheidet. Zahlreiche günstige Entscheidungen von Gerichten im ganzen Land (sowohl Urteile als auch Einstellungsbeschlüsse im Ermittlungsverfahren) stützen sich im Übrigen auf diesen „Psychoaktivitätsindex“. Diese Methode ist im Protokoll ST/NAR/40 des Büros der Vereinten Nationen für Drogen- und Verbrechensbekämpfung (UNODC) enthalten, dessen Abschnitt 3.15 festlegt, in welchen Fällen Cannabispflanzen als Betäubungsmittel gelten können. Dazu ist das Verhältnis zwischen den wichtigsten Cannabinoiden THC, Cannabinol (CBN) und CBD zu gewichten: „Ist das Verhältnis der Peakflächen [THC + CBN]:[CBD] < 1, gilt die Cannabispflanze als Fasertyp; ist es > 1, gilt sie als Drogentyp.“ Mit dieser Methode lässt sich genau bewerten, ob eine Cannabisprobe berauschend ist oder nicht, da sie die Wirkung von CBD berücksichtigt, das nach der wissenschaftlichen Fachliteratur die berauschende Wirkung von THC moduliert und abschwächt.
III
In der Europäischen Union leiden die neuen Verwendungen von Hanf und CBD unter einem bedauerlichen Mangel an Regulierung, was zu unterschiedlichen Auslegungen zwischen den Mitgliedstaaten geführt hat. In Ermangelung eines stabilen Rechtsrahmens musste der Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH) die rechtliche Auslegung dieses Wirkstoffs klarstellen. Mit seinem Urteil vom 19. November 2020 (C-663/18, B S und C A) hat er sich dagegen ausgesprochen, dass ein Mitgliedstaat die Vermarktung von in einem anderen Mitgliedstaat rechtmäßig hergestelltem CBD-Extrakt beschränkt, wenn dieser aus der gesamten Pflanze Cannabis sativa L. und nicht nur aus ihren Fasern und Samen gewonnen wird. Eine solche Beschränkung würde gegen den im Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union vorgesehenen europäischen Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung verstoßen. Im selben Urteil stellt der EuGH fest, dass CBD nicht als Betäubungsmittel angesehen werden kann, sodass seine Gewinnung aus Hanfpflanzen nicht als rechtswidrig gelten kann, unabhängig davon, welche Pflanzenteile verwendet werden. Seine Begründung stützt sich darauf, dass neben dem Übereinkommen von 1961, das Pflanzenteile wie die Blütenspitzen oder Extrakte von Cannabis sativa L. kontrolliert, ein weiteres internationales Übereinkommen zu berücksichtigen ist: das Übereinkommen über psychotrope Stoffe von 1971. Dieses kontrolliert unter vielen anderen die berauschenden Wirkstoffe von Cannabis. Der wichtigste und einzige die Cannabispflanze betreffende Wirkstoff ist THC (mit seinen Isomeren und stereochemischen Varianten). Der EuGH kam daher zu dem Schluss, dass CBD nach dem derzeitigen wissenschaftlichen Kenntnisstand offenbar keine psychotropen oder für die menschliche Gesundheit schädlichen Wirkungen hat und in keinem internationalen Übereinkommen zur Kontrolle von Betäubungsmitteln genannt wird. Folglich kann CBD oder ein anderes Cannabinoid der Pflanze außer THC nicht als kontrolliert gelten: Hätten die Verfasser sie der Kontrolle unterstellen wollen, hätten sie sie in die Listen des Übereinkommens von 1971 aufgenommen, wie sie es bei THC getan haben; das Gegenteil zu behaupten, würde dem Geist beider Texte widersprechen. Diese Auslegung des EuGH stimmt mit dem 2018 von der Weltgesundheitsorganisation (WHO) veröffentlichten Bericht über die unerwünschten Wirkungen und das Abhängigkeitspotenzial von CBD überein, der zu dem Ergebnis kommt, dass CBD – abgesehen davon, dass es anders als THC nicht ausdrücklich durch die internationalen Übereinkommen kontrolliert wird – weder ein Suchtpotenzial noch eine berauschende Wirkung aufweist. Letztlich ist keine gesundheitsschädliche Wirkung festzustellen, da es nicht toxisch ist, sodass die Beschränkung seiner Vermarktung nicht mit dem Schutz der öffentlichen Gesundheit gerechtfertigt werden kann. Infolge dieses Urteils wurden drei neue Einträge zu CBD, Cannabigerol (CBG) und CBN, für deren Gewinnung die Blütenspitzen und das daraus gewonnene Harz erforderlich sind, in den Katalog der in kosmetischen Mitteln der Europäischen Union zugelassenen Inhaltsstoffe (CosIng) aufgenommen. Auch die Europäische Kommission reagierte auf das Urteil mit der Erklärung, dass sie CBD nicht mehr als Betäubungsmittel einstufen werde und dass es als Lebensmittel eingestuft werden könne, sofern die übrigen Voraussetzungen des europäischen Lebensmittelrechts erfüllt sind. Die Feststellung des EuGH, dass CBD kein Betäubungsmittel im Sinne der internationalen Übereinkommen ist, hat daher tiefgreifende Folgen für die Gesetzgebungstätigkeit der EU, die sich an dieses Kriterium anpassen und die Frage in naher Zukunft harmonisiert regeln muss.
IV
Immer mehr Länder der Europäischen Union und unseres sozialen, kulturellen, politischen und wirtschaftlichen Umfelds haben Schritte unternommen, um sich an das neue rechtliche Paradigma des nicht psychoaktiven Cannabis anzupassen. In Belgien hat der Föderale Öffentliche Dienst angekündigt, dass pflanzliche Erzeugnisse zum Rauchen, wie getrocknete tabakfreie Hanfblütenspitzen mit CBD und wenig THC, legal sind und unter die Kategorie „andere Rauchkräuter“ fallen. Ebenso werden in Österreich und Luxemburg Hanfblütenspitzen über das in der Richtlinie 2014/40/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vorgesehene EU-CEG-Portal als pflanzliche Raucherzeugnisse registriert. Darüber hinaus hat Frankreich am 30. Dezember 2021 einen Erlass verabschiedet, der den Anbau, die Einfuhr, die Ausfuhr sowie die industrielle und gewerbliche Nutzung ausschließlich von THC-armen Sorten von Cannabis sativa L. erlaubt, die im Gemeinsamen Sortenkatalog für landwirtschaftliche Pflanzen- und Gemüsearten oder im amtlichen Katalog der in Frankreich angebauten Pflanzenarten und -sorten eingetragen sind, und zwar nur zur Herstellung von Extrakten, und der den Verkauf von Rohblüten und -blättern an Verbraucher verbietet. Gegen diesen Erlass wurde Anfang 2022 ein Eilantrag gestellt, und seine Anwendung wurde vom Conseil d’État für die Dauer der Prüfung ausgesetzt. Am 29. Dezember 2022 hob der Conseil d’État das allgemeine und absolute Verbot des Verkaufs von Blüten und Blättern an Verbraucher schließlich als „unverhältnismäßig“ auf. Er befand, dass rohe Blüten und Blätter von THC-armem Cannabis ebenso wenig wie CBD psychotrope Wirkungen haben, keine Abhängigkeit erzeugen und kein Gesundheitsrisiko darstellen, das ein allgemeines und absolutes Verbot rechtfertigen würde. Folglich sind die Herstellung und der Verkauf von THC-armen Hanfblüten, -blättern und -extrakten, die für die verarbeitende Industrie oder den Endverbraucher bestimmt sind, in Frankreich erlaubt. Frankreich dürfte in Kürze zum größten europäischen Hersteller dieser Produkte werden, mit allem, was dies mit sich bringt: industrielle Entwicklung, Schaffung von Arbeitsplätzen, Wirtschaftstätigkeit, Erhalt der Bevölkerung im ländlichen Raum … Auch aus der wachsenden gesetzgeberischen Erfahrung anderer EU-Länder im Bereich des nicht psychoaktiven Cannabis, wie Italien oder der Tschechischen Republik, lassen sich Lehren ziehen. In Italien ist der Hanfanbau seit Januar 2017 mit dem Inkrafttreten des Gesetzes Nr. 242/2016 geregelt, das den Hanfanbau und seine industriellen Verwendungen fördert und die Wertschöpfungskette regelt. Das italienische Gesundheitsministerium verlangt von Landwirten keine Genehmigung für den Anbau von Hanfpflanzen, deren maximaler THC-Gehalt zwischen 0,2 und 0,6 % liegt. Ebenso hat die Tschechische Republik seit dem 1. Januar 2022 Hanf und seine Extrakte mit einem Gesamt-THC-Gehalt von unter 1 % reguliert, die seit der Verabschiedung des Gesetzes Nr. 366/2021 Slg. zur Änderung des Gesetzes Nr. 167/1998 Slg. über Suchtstoffe nicht mehr als Betäubungsmittel gelten.
V
Außerhalb der Europäischen Union regulieren auch andere Länder in Europa und weltweit nicht psychoaktives Cannabis, etwa die Schweiz. Wie in der Tschechischen Republik ist dort das entscheidende Kriterium für die Einstufung eines Cannabisprodukts als verbotenes Betäubungsmittel sein Gesamt-THC-Gehalt: Übersteigt dieser 1 % nicht, ist das Produkt erlaubt, einschließlich der Blütenspitzen, sowohl zur Extraktion als auch zum Konsum als Tabakersatz. Das Schweizer Recht unterscheidet zwischen nicht psychoaktiven Cannabisprodukten, die als Rohstoffe verkauft werden, und solchen, die für den Endverbraucher bestimmt sind; zur Bestimmung der anwendbaren Rechtsvorschriften werden alle Eigenschaften des Produkts im Einzelfall gesamthaft beurteilt. Die Schweiz erlaubt auch den privaten Hanfanbau, sofern der THC-Gehalt der verwendeten Sorten unter 1 % liegt. Im Lebensmittelbereich genießt das Vereinigte Königreich gegenüber dem europäischen Recht einen deutlichen Wettbewerbsvorteil: Seine Lebensmittelsicherheitsbehörde (Food Standards Agency) erlaubt Unternehmen, die bereits am 13. Februar 2020 vermarkteten CBD-Produkte weiter zu verkaufen, sofern sie sicher und ordnungsgemäß gekennzeichnet sind und weder THC noch einen anderen unter das Betäubungsmittelrecht fallenden Stoff enthalten. In Lateinamerika haben immer mehr Staaten nicht psychoaktives Cannabis reguliert oder schlagen eine Regulierung vor, etwa Uruguay, Peru, Mexiko und Kolumbien, deren Regelungen einen THC-Grenzwert von 1 % gemeinsam haben. In den letzten Jahren ist dieser Trend auch auf anderen Kontinenten zu beobachten, etwa in China und Thailand in Asien oder in Südafrika und Marokko in Afrika.
VI
Daraus ergibt sich ein klarer Wille der europäischen Staaten, die neuen Konsumgewohnheiten im Zusammenhang mit Produkten aus Industriehanf sowie den Markt für Cannabis light oder nicht psychoaktives Cannabis zu regulieren, indem anerkannt wird, dass CBD kein kontrollierter Wirkstoff im Sinne der Auslegung des EuGH ist. In Spanien sollte sich die rechtliche Auslegung an jener der Nachbarländer orientieren und sich von den sehr restriktiven Lesarten der internationalen Übereinkommen zur Kontrolle von Betäubungsmitteln entfernen, die unsere Behörden mitunter vertreten. Die Spanische Agentur für Arzneimittel und Medizinprodukte (AEMPS) vertritt die Auffassung, dass Pflanzenteile wie die Blütenspitzen kontrolliert sind, auch wenn sie nicht genug THC enthalten, um berauschende Wirkungen hervorzurufen. Die AEMPS legt die internationalen Übereinkommen damit sehr restriktiv aus, indem sie die Blütenspitzen allein wegen ihrer Form und nicht wegen ihres berauschenden Potenzials verbietet, obwohl gerade Letzteres nach dem Geist dieser Übereinkommen die Grundlage der Kontrolle sein sollte. Infolgedessen macht sie alles, was den Hanfanbau und die Verwertung seiner Blütenspitzen und Folgeprodukte betrifft, von ihrer vorherigen Genehmigung abhängig. Dies ist in der Praxis unmöglich und zudem unvereinbar mit den Zuständigkeiten dieser Behörde, da es sich um eine agrarindustrielle Frage handelt, die in die Zuständigkeit des Ministeriums für Landwirtschaft, Fischerei und Ernährung (MAPA) und der zuständigen regionalen Behörden fallen sollte. Sowohl die Sonderstaatsanwaltschaft für Drogenbekämpfung (FEA) als auch das MAPA haben sich 2021 in diesem Sinne geäußert, Erstere durch eine Weisung ihres Leitenden Staatsanwalts, Letzteres durch eine Informationsnote, die anschließend von mehreren regionalen Landwirtschaftsbehörden, etwa in Andalusien, Extremadura und Katalonien, übernommen wurde. Diese Dokumente übernehmen die restriktive Auslegung der AEMPS und betrachten die Blütenspitzen als Betäubungsmittel, selbst bei im Gemeinsamen Sortenkatalog eingetragenen Sorten mit einem THC-Gehalt von unter 0,2 %.
VII
An einem restriktiven Ansatz festzuhalten, der der regulatorischen Realität der Europäischen Union und der übrigen Welt widerspricht, verurteilt uns zu einem ungerechtfertigten Rückstand, der nicht fortbestehen darf. Diese blockierende Situation schafft Armut und Rechtsunsicherheit für diejenigen, die diese Pflanze und ihre Derivate herstellen und verkaufen, und stellt eine deutliche Ungleichbehandlung gegenüber den anderen EU-Ländern dar. Es ist daher sinnvoll, auf nationaler Ebene und rund um den Begriff des nicht psychoaktiven Cannabis einen Gesetzestext auszuarbeiten, der – wie in anderen Ländern – alle Aspekte des Produktionszyklus dieser Produkte regelt, oder zumindest die Frage rechtlich zu klären, um sich an die von der europäischen Regulierung und ihren Gerichten gesetzten Grenzen anzupassen. Schließlich können auf der Grundlage der Zuständigkeiten im Bereich Landwirtschaft regionale Rechtsvorschriften entwickelt werden, um die europäischen Richtlinien über den Anbau von Industriehanf und den Handel mit seinen Folgeprodukten genauer umzusetzen. Aus all diesen Gründen legen die unterzeichnenden Parlamentsfraktionen dem Präsidium der Kammer den folgenden
nicht legislativen Antrag
vor: „Der Congreso de los Diputados fordert die Regierung auf: 1. Auf eine umfassende Regulierung von Cannabis hinzuarbeiten, um den Tätigkeiten der Herstellung, der Vermarktung und des Konsums von Produkten aus Industriehanf Rechtssicherheit zu verschaffen, unter Achtung der regionalen Zuständigkeiten und des Subsidiaritätsprinzips in den Bereichen öffentliche Sicherheit, Gesundheit und Landwirtschaft. 2. Die AEMPS aufzufordern, eine Erklärung im Einklang mit dem Urteil des EuGH vom 19. November 2020 abzugeben, um das Bekenntnis des Staates zur europäischen Gerichtsbarkeit und seine Achtung derselben klarzustellen und deutlich zu machen. 3. In einer künftigen Regulierung des nicht psychoaktiven Cannabis einen THC-Grenzwert von 1 % festzulegen und damit das Fehlen berauschender Wirkungen sowie einen besseren Ertrag der Kulturen und ihre Nachhaltigkeit im Einklang mit dem europäischen Grünen Deal zu gewährleisten; andernfalls wären die Akteure dieses Marktes gegenüber den Nachbarländern deutlich benachteiligt. 4. Die volle Zuständigkeit der regionalen Landwirtschaftsbehörden für den Hanfanbau klarzustellen, insbesondere für die Bearbeitung von Anbaumeldungen für Hanf zu industriellen und gartenbaulichen Zwecken, und zwar nicht nur für seine traditionellen Verwendungen, sondern auch für die Herstellung und den Handel aller Pflanzenteile, einschließlich der Blütenspitzen ohne berauschende Wirkung, unabhängig davon, ob sie als „Rauchkräuter“ verkauft oder zur Gewinnung nicht berauschender Cannabinoide wie CBD verwendet werden. 5. Die Entwicklungen auf europäischer Ebene zu verfolgen, um zügig einen Rechtsrahmen für alle aus Hanf gewonnenen Lebensmittel zu schaffen, einschließlich solcher, die CBD und andere Cannabinoide ohne berauschende Wirkung enthalten, gegebenenfalls unter Berücksichtigung der Zulassungsverfahren für neuartige Lebensmittel. 6. Die Inspektion, Kontrolle und Analyse von Hanfkulturen und -derivaten durch die regionalen Landwirtschaftsbehörden mittels nicht invasiver und die Kulturen nicht zerstörender Methoden zu harmonisieren.“ Congreso de los Diputados, 25. Januar 2023.
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